Dos décadas del TLCAN, aciertos y oportunidades perdidas

Paolo Riguzzi – El Colegio Mexiquense
Patricia de los RÍos – Universidad Iberoamericana

En revista BiCentenario. El ayer y hoy de México, núm. 23.

La apuesta por un intercambio comercial abierto con Estados Unidos y Canadá que favoreciera el desarrollo mexicano no ha sido tan exitosa como se esperaba. Hay razones económicas internacionales que lo explican, pero parte importante de las fallas se encuentran en problemas internos que México no ha logrado superar.

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Los presidente de México y Estados Unidos, Carlos Salinas de Gortari y George Bush, junto con el primer ministro canadiense Brian Mulroney durante la ceremonia inicial del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, San Antonio Texas, 7 de octubre de 1992.

El Tratado de Libre Comercio de Amé- rica del Norte, entre Canadá, Estados Unidos y México (TLCAN), se suscribió en diciembre de 1992 y, tras su ratificación por los tres congresos al año siguiente, entró en vigor en enero de 1994. Cumple así 20 años de existencia, y las implicaciones de esta duración resultan evidentes si se piensa que más de un tercio de la población mexicana nació posteriormente y que otra porción importante transcurrió toda su edad adulta con el TLCAN en operación. Más allá de la conmemoración, examinar y debatir los elementos principales de su significado constituye una tarea ineludible, en particular por lo que concierne a la relación con Estados Unidos, que es el aspecto clave desde el punto de vista de México.

A lo largo de su relación, los dos países sólo habían tenido experiencias limitadas en cuanto a tratados comerciales. En el siglo XIX, en dos ocasiones, llegaron a suscribirse acuerdos relacionados con la liberalización arancelaria: el McLane-Ocampo, en 1859, muy controvertido por los aspectos territoriales que contenía; y el Romero-Grant, en 1883. Sin embargo, ninguno de los dos entró en vigor por la falta de aprobación en el congreso estadunidense. Durante el siglo XX, se firmó un tratado de comercio en el marco de la cooperación extraordinaria de los años de la segunda guerra mundial; el acuerdo, que abarcaba solo una porción del intercambio, estuvo en vigor entre 1943 y 1949 y se abrogó a instancias de México en 1950. De allí en adelante, no hubo otros acuerdos hasta el de 1992.

Las raíces del TLCAN se encuentran en las grandes transformaciones mundiales de los años ochenta del siglo XX, impulsadas por el colapso de la Unión Soviética, la consolidación del proyecto de la Unión Europea, la liberalización de los mercados financieros, y el incipiente proceso de globalización en varios ámbitos. En la región de Norteamérica, se verificó en 1987 la negociación del Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos. En el caso de México, el agotamiento de la industrialización protegida y luego la petrolización de la economía, llevaron a la desastrosa crisis de la deuda en 1982 y se impuso la política de apertura comercial para reorientar las fuentes de crecimiento. Como reflejo de ello, en 1986 México adhirió al GATT (Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio), lo que implicó el desmantelamiento progresivo de las barreras arancelarias y no arancelarias muy elevadas que aislaban a la economía mexicana del mercado internacional..

El acuerdo

El gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) observó con mucha atención el surgimiento del tratado entre Canadá y Estados Unidos y fue durante su presidencia cuando tomó forma el diseño ambicioso de negociar un tratado de libre comercio con el vecino del norte. Eso se vio como una palanca crucial no sólo para profundizar y ordenar el proceso de integración silenciosa que ya venía ocurriendo entre las dos economías, sino también para garantizar continuidad al proyecto de modernización en un sentido liberal de la sociedad mexicana. Desde este punto de vista, el TLCAN se consideró como un candado para impedir que una futura administración pudiera dar marcha atrás fácilmente al proceso de apertura económica..

Si bien los tres países de América del Norte compartían ciertas premisas acerca de la liberación del comercio de bienes y servicios, y de los flujos de inversión, en torno a ellas se dio una negociación compleja, la cual pasó por un proceso preparatorio y etapas distintas, hasta desembocar en la ratificación. Las políticas domésticas y la disparidad de las economías planteaban escollos importantes. Para México, que ya había reducido de forma importante sus barreras de protección comercial, destacaban dos prioridades: la captación de inversión extranjera para financiar el nuevo modelo de desarrollo; y encontrar un mecanismo de solución de controversias, el cual quedó establecido en el capítulo 19 del acuerdo, en el que se constituyó un mecanismo para resolver disputas mediante paneles cuyos fallos son obligatorios.

El TLCAN preveía la eliminación de las fronteras para comercializar bienes y servicios entre los tres países, la protección de las inversiones ante procedimientos expropiatorios y de la propiedad intelectual, la administración conjunta del acuerdo, y la aplicación de mecanismos de solución de controversias. La desaparición de las tarifas arancelarias se escalonó a lo largo de un determinado periodo y, para determinar qué bienes tendrían derecho al trato preferencial, se estipularon las reglas de origen que aseguran que las ventajas del TLCAN sólo beneficien a mercancías producidas en América del Norte. La desgravación arancelaria se diseñó de acuerdo con listas específicas negociadas en el tratado, según cuatro categorías: a) desgravación inmediata al entrar en vigor el tratado; b) eliminación del arancel en cinco etapas anuales; c) eliminación en diez años; d) plazo de quince años para la desgravación del maíz, el frijol y la leche en polvo en México, y el jugo de naranja en Estados Unidos.

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Muro fronterizo México-Estados Unidos.

Discursos y hechos

Elaborar un balance del impacto económico del TLCAN es una cuestión muy compleja, que requiere perspectivas diferenciadas y excede el espacio disponible para este ensayo. Una manera provechosa de acercarse al tema es adoptar como referencia las promesas explícitas: aquellas ventajas para México que, según el discurso oficial, el tratado traería consigo, y que constituían las razones para aprobarlo.

Para realizar este ejercicio, utilizaremos el mensaje que el presidente Salinas de Gortari dirigió al país el 12 de agosto de 1992, una vez que concluyeron las negociaciones. En este notable documento se exponían seis beneficios principales, en el siguiente orden: a) la vinculación a uno de los centros de la economía mundial; b) el acceso amplio y permanente de los productos mexicanos al gran mercado norteamericano; c) la estipulación de reglas claras y certidumbre en el intercambio con Estados Unidos y Canadá; d) la especialización de la producción de acuerdo con las ventajas de los recursos y las habilidades mexicanas; e) el beneficio de los consumidores, en razón de la disponibilidad de más productos, de mejor calidad y menor precio. Por último, se destacaba (con el sobre todo) la ventaja más importante: generar más empleos y mejores remuneraciones para los mexicanos, gracias a la llegada de capitales e inversiones productivas. Como se añadió posteriormente, el interés de México era el de “exportar mercancías, no personas”.

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